Besluiten voor Amsterdam

Blog van Paco Pos (Kernteam Koppelkansen)
Fotocredits: Unsplash

De werkwijzen binnen een grote organisatie veranderen, zoals de gemeente van Amsterdam, is als het keren van een mammoettanker. Er wordt aan alle kanten door verschillende ambtelijke en politieke sleepboten aan getrokken om het gevaarte langzaam een andere kant op te krijgen. Aan het roer van zo’n schip staan een heleboel kapiteins beetje bij beetje de koers te verleggen of het lijkt soms even alsof er niemand aan het roer staat. Tijdens een transitie wordt zo’n systeem op de proef gesteld omdat scharnieren die eerder nog naar behoren werkten beginnen met piepen en kraken. Terwijl de complexiteit toeneemt, neemt het overzicht over het geheel af en wordt het moeilijker tot keuzes te komen en de consequenties daarvan in te zien.

Amsterdam heeft, net als andere steden, te maken met meerdere grote opgaven en transitievraagstukken op het vlak van energie, data, klimaatadaptatie, mobiliteit, circulariteit, nieuwbouw- en vervangingsopgaven. De ruimte in de stad om deze opstapeling van opgaven in te passen is schaars, zowel boven als onder de grond. Wat zorgt voor een ingewikkelde plannings- en inpassingspuzzel van de openbare ruimte, ondergrond en nutsinfrastructuur. Om de stad functioneel te houden en toekomstbestendig te maken is systeemverandering noodzakelijk. De vraag #HOEDAN?! is de zoektocht van het Koppelkansen traject met de gemeente, Waternet en Liander.

In deze zoektocht is er al veel werk verzet. Zo wordt er gewerkt aan vernieuwende ontwerpmethodes, samenwerkingsverbanden en technieken voor het ordenen van kabels en leiding in de ondergrond. Uiteindelijk moeten deze innovaties worden geborgd in de lijnorganisaties van de gemeente en de netbeheerders. Naarmate de aangedragen oplossingen concreter worden, worden ook de knelpunten en systeem barrières zicht- en voelbaarder. Hierdoor komen verschillende deelbelangen en de schuring daartussen explicieter naar voren en dus groeit de druk op de gezamenlijk besluitvorming. Daarom verkent deze blog de vraag:

Hoe kan het besluitvormingsproces van Koppelkansen de eigenbelangen van de betrokken partijen en het algemeen belang van de stad en de Amsterdammers verder synchroniseren?

Het koppelkansen gremium

De gemeente Amsterdam kent veel verschillende gremia waarin gezamenlijke besluitvorming plaatsvindt over tal van opgaven die de stad raken. Veel directeurenoverleggen, stuurgroepen en tafels zijn in het leven geroepen om één of meerdere opgave, al dan niet integraal en met partners, te behandelen. Maar welke gremia er bestaan en welk onderwerp waar precies (moet) worden behandeld is soms onduidelijk, voor zowel de in- als de outsider.

Een negental directeuren is verantwoordelijk voor de besluitvorming rondom Koppelkansen en vormen daarmee zelf ook zo’n gremium. Daarbij aangesloten zijn de netbeheerders Liander en Waternet en de gemeentelijke afdelingen Ingenieursbureau, Verkeer & Openbare Ruimte, Grond & Ontwikkeling, Ruimte & Duurzaamheid en Afval & Grondstoffen. De directeuren spreken elkaar vier keer per jaar tijdens een directeurenoverleg en worden ondersteunt door kernteam met afgevaardigden uit iedere organisatie. Daarnaast realiseert het kernteam gedurende het jaar het programmaplan. Daaronder vallen het meedenken met projecten in drie casusgebieden, het (door)ontwikkelen van vijf wezenlijke winstpunten en het verder brengen van drie leer- en ontwikkellijnen.

Volgens de directeuren onderscheid het besluitvormingsgremium Koppelkansen zich op verschillenden manieren ten opzichte van andere besluitvormingsgremia. Allereerst wordt door meerdere directeuren de noodzaak van Koppelkansen als systeemveranderingstraject onderstreept. Zij voorzien namelijk dat de inpassing, programmering en uitvoering van alle ambities van de stad, een hoogwaardige inrichting van de openbare ruimte en de benodigde nutsinfrastructuur gaat leiden tot veel overlast, extra kosten of gewoonweg niet gerealiseerd kan worden onder de huidige werkwijzen. Als antwoord daarop ziet een van de directeuren het directeurenoverleg als de plek waar in Amsterdam voorbij wordt gegaan aan de waan van de dag en waar men zich écht gezamenlijk afvraagt “wat doen we nou allemaal met z’n allen en waar gaan we naartoe?”.

Aansluitend wordt door een directeur aangegeven dat in veel andere stuurgroepen “eigenlijk bijna niet gestuurd wordt”. Een andere directeur ziet dat het koppelkansen gremium zich onderscheid omdat het gesprek zo open gevoerd wordt, waardoor het als een “breekijzer” vraagstukken open legt en verder brengt. Recentelijk zijn er twee directies (Programma Bruggen & Kademuren en Chief Technology Office) aangesloten. Zij zien dit gremium als een netwerk waar de juiste spelers worden samengebracht om vraag en aanbod voor innovatie te matchen en binnen de (lijn)organisaties te borgen.

Zowel tijdens de directeurenoverleggen als in de individuele gesprekken met de directeuren komt naar voor dat ze positief naar hun samenwerking kijken en het zien als een noodzakelijke en unieke toevoeging aan het geheel van besluitvormingsgremia. Desalniettemin, zien de directeuren ook ruimte voor verbetering van het besluitvormingsproces.

Om het besluitvormingsproces verder uit te diepen heeft er een reeks gesprekken plaatsgevonden met de directeuren en kernteamleden van het Koppelkansen traject. De inzichten die daaruit volgden zijn vervolgens verweven met inzichten uit verslagen van overleggen en een stukje wetenschappelijke literatuur. In de volgende stukken van deze blog wordt steeds een aspect dat in analyse duidelijk naar voren kwam belicht. Afsluitend volgt een conclusie met een antwoord op de onderzoeksvraag.

Synchrone besluitvorming

Volgens onderzoeker Jitske van Popering-Verkerk verloopt besluitvorming rondom complexe onderwerpen met verweven verantwoordelijkheden en overlappende opgaven binnen het openbaar bestuur vaak moeizaam. Ze geeft in haar proefschrift Synchrone Besluitvorming (2017) aan dat in dat geval sprake is van meervoudige besluitvorming, waarover al langer wordt gediscussieerd. Veel voorkomende oplossingsrichtingen schieten vaak te kort. Zo werkt het vinden van één optimaal enkelvoudig schaalniveau vaak niet, door grote onderlinge verweven- en afhankelijkheid. Zo ontstaat er bij volgordelijke besluitvorming (zowel top-down als bottom-up) vaak een gebrek aan draagvlak van onderop of een tekort aan steun van bovenaf. Zo kan netwerkende besluitvorming leiden tot veel en voortdurende afstemming tussen partijen die leidt tot halve besluiten en compromissen van compromissen.

Haar antwoord daarop is synchrone besluitvorming en kan ons helpen om het besluitvormingsproces van Koppelkansen te verbeteren door het verder te ‘synchroniseren’. Synchrone besluitvorming is “een betekenisvolle serie van elkaar versterkende acties en interacties tussen ingebedde deelsystemen in het geheel van meervoudige besluitvorming”. Daarbij ligt nadruk op de rol van zogenaamde tussenpersonen, die onderdeel zijn van een hun eigen deelsysteem en tegelijkertijd deelnemen aan één of meerdere samenwerkingsprocessen.

Bij in elkaar geneste deelsystemen kan geen enkel deelsysteem geheel zelfstandig tot een besluit komen waardoor gezocht moet worden naar erkende onderlinge afhankelijkheid en zelfstandigheid. De tussenpersonen vervullen hier een onmisbare rol in het zoeken en vormen van verbindingen, waarbij ze enerzijds hun eigen organisatie representeren en hun kennis meenemen in het samenwerkingsproces en anderzijds vertalen ze de besluiten uit het samenwerkingsproces voor hun organisaties. Om tot synchrone besluitvorming te komen is het daarnaast van belang dat er series van acties en interacties van tussenpersonen elkaar versterken en betekenisvol zijn. Want alleen als zulke series in dezelfde richting wijzen en tussenpersonen elkaars acties betekenisvol achten, dan hebben interacties effect en ontstaat synchronisatie.

Positioneren als tussenpersoon

Een van de kernteamleden herkent in deze definitie van de tussenpersoon de essentie van zijn eigen organisatorische bestaan. Dat zit vooral in de tweezijdigheid van je eigen organisatie vertegenwoordigen in het samenwerkingsverband én binnen je eigen organisatie een plek te vinden voor wat er uit die samenwerking voort komt. Dat terugvertalen en laten landen in hun moederorganisaties is een groot deel van hun takenpakket zeggen alle kernteamleden. Het vergt, met het concreter worden van Koppelkansen, een onvermoeibare zoektocht op strategisch en operationeel niveau.

Op strategisch niveau is het nodig om het speel- en krachtenveld van besluitvorming in Amsterdam als geheel en binnen hun eigen organisatie (grotendeels) te overzien om zo voor te kunnen sorteren op besluiten die aansluiten bij meerdere deelbelangen. Op operationeel niveau is het nodig om de verbinding te leggen en te onderhouden met de uitvoering om te voorkomen dat deze onvoldoende wordt meegenomen en oplossingen niet goed aansluiten bij de praktijk. Tussen operationeel en strategisch niveau is het nodig versoepeling van knellende kaders te kunnen organiseren om ervoor te zorgen dat innovatieve oplossingen niet vastlopen op projectniveau.

Dit pad van operationeel tot strategisch niveau bewandelen vraagt om de juiste ondersteuning aan kernteamleden in hun rol als tussenpersonen. Dat betekent dat er voldoende tijd moet zijn om verbindingen te leggen en bij te houden met de uitvoering en de directie van de eigen organisatie. Onderdeel daarvan is dat de weg van kernteamlid naar directeur voldoende begaanbaar en betekenisvol is. Wanneer ze vastlopen geven de kernteamleden dat soms niet aan vanuit de angst om de druk bezette agenda’s van directeuren tot last te zijn, voor loyaliteitsconflicten naar andere collega’s, of dat het probleem als boemerang weer terug komt. Daarom kan een gesprek hebben over waarvoor de deur open staat bijdragen aan het synchroniseren van besluitvorming.

Volgens Popering-Verkerk is het als organisatie van belang om tussenpersonen te ondersteunen en motiveren om zich tussen de deelsystemen te positioneren. Tussenpersonen moeten hierbij de ruimte hebben om af te tasten welke dynamiek van besluitvorming zich voordoet en de mogelijkheid hebben om kansen die zich voordoen gezamenlijk te benutten. En laat het verzilveren van koppelkansen nou net ons dagelijks werk zijn.

Met betekenis versterkend handelen

Een kernteamlid geeft aan dat hij de directeuren dezelfde mate van vertrouwen en samenwerking gunt als die tussen kernteamleden onderling. Op die manier komt het vaak voor dat elkaars acties op het juiste moment worden versterkt, zoals met het presenteren van een bestuursopdracht bij Waternet, het organiseren van een risicosessie voor een kabelgoot met Liander of het vinden van deelnemers voor een leergang systeeminnovatie. Daarnaast zien alle kernteamleden het nut en de noodzaak in van het Koppelkansen traject, waardoor de gekozen richting en de acties die daaruit voortvloeien grotendeels als betekenisvol worden gezien, met genoeg ruimte om elkaar scherp te houden.

De dynamiek van een directeurenoverleg en de relatie tussen directeuren is natuurlijk anders. Het open gesprek is aanwezig en het onderling vertrouwen is de afgelopen jaren gegroeid. Wel geven meerdere directeuren in gesprek aan dat er behoefte is om duidelijker naar elkaar te zijn over de eigen en gedeelde verantwoordelijkheden ten opzichte van het Koppelkansen traject. Dat zie je bijvoorbeeld bij het verkennen van de toepassing van een kabelgoot, het vinden van een projectleider of voldoende ruimte meegeven in de uitvoering van een project.

Zo komt het voor dat een besluit niet goed is afgehecht in het directeurenoverleg, waarna de bijbehorende acties niet of maar gedeeltelijk worden uitgevoerd en het schip strandt. De ene directeur geeft toe zelf te weinig te hebben ondernomen. De andere directeur stelt zich stellig op, maar is zelf verbaasd daar niet op te worden aangesproken. Een derde directeur vindt dat ze vaker onderling contact op wil nemen om elkaar tot actie aan te zetten. Maar als je dan met elkaar belt wordt het probleem al snel weer een niveau te laag doorgezet, zo zegt een vierde directeur.

Maar ook in het grotere plaatje over de invulling van de regisseursrol in de openbare ruimte komt verantwoordelijkheid nemen naar voren. Er is ruimte, die de directeuren bereid zijn aan elkaar te geven, om actiever de eigen en gezamenlijke verantwoordelijkheid op te zoeken. Hierdoor zouden elkaars acties versterkt kunnen worden en van meer betekenis worden voorzien. Daarin hebben de directeuren zelf een centrale rol als tussenpersoon om samen tot effectievere besluitvorming te komen. Maar welke handvatten zijn er om vorm te geven aan die rol?

Schuren en sturen

Synchrone besluitvorming vloeit niet voort uit gezamenlijkheid per se, zegt Popering-Verkerk. Het gaat juist om het herkennen en gebruiken van de gemene deler in afzonderlijke belangen, doelen, taken en verantwoordelijkheden. Volgens meerdere directeuren moet het een beetje ‘schuren’ om tot zo’n gemene deler te kunnen komen. Ze spreken een wederzijdse waardering uit voor hoe frictie tussen de deelbelangen van partijen wordt opgezocht, waarmee dilemma’s blootgelegd kunnen worden om te zien waar wel en geen ruimte is om met elkaar mee te bewegen.

Dat ze op directieniveau soms schuring missen komt volgens enkele directeuren doordat het gesprek kan blijven hangen in strategische abstractie waardoor je niet tot de kern komt. Het helpt als knelpunten uit de casuïstiek gebruikt worden om afwegingen zo concreet mogelijk naar voren te laten komen. Neem een kadevernieuwer die een kabelgoot wil plaatsen en zoekt naar een beheerder en cofinanciering, een beheerder die vervolgens vraagt om gebruikers en gebruikers die hun (veiligheids)eisen kunnen stellen. In plaats van een globale discussie over de toepassing van ondergrondse oplossingen waar partijen zich vrijelijk kunnen committeren zonder duidelijk te krijgen wat er later in de weg gaat staan.

Dat is in lijn met het rapport Samenhang vraagt Sturing (2020) van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), waarin de nadruk ligt op het zo expliciet mogelijk maken van keuzes waardoor onderlinge spanningen zichtbaar worden. Hierbij dwingt dilemmalogica om samen bewust te kiezen voor het één en vervolgens het borgen van het ander. Hierdoor is het geen of-of situatie maar een en-en situatie. Een gezamenlijk vertrekpunt vanuit wederzijdse explicitering van wensen en verwachtingen maakt de primaire principes om tot ontwerpkeuzes bij dilemma’s te kunnen komen, waarna duidelijk positie genomen wordt voor het één en tegelijkertijd de andere uiteinden van het dilemma gecompenseerd en ingevuld zijn.

Verder legt het rapport nadruk op de uitvoering. Omdat in de uitvoering situaties zich voordoen die leiden tot nieuwe inzichten behoort sturing niet een rigide en vooropgesteld, maar een fluïde en situationeel proces te zijn. Hierbij is er een gemeenschappelijk beeld van wat men gezamenlijk wil bereiken, maar wordt dat herijkt aan de hand van teruggekoppelde ervaringen in de uitvoering. Door eerder gemaakte keuzes in detail door te voeren kom je dichter tot dillema’s in de praktijk, daarom moet de uitvoering niet achter beleid worden geplaatst maar een inherent deel van de discussie zijn.

Toch blijft de schuring opzoeken een delicate balanceer oefening waarbij je wil voorkomen dat individuele directeuren de indruk hebben dat ze in het nauw worden gedreven tijdens een overleg. Daarom is van belang, zo geeft een directeur aan, om begrip te hebben voor en kennis te nemen van elkaars opgaven. Daarnaast kan de scherpte over verantwoordelijkheden constructief opgezocht worden in kernvragen die volgens de NSOB ten grondslag liggen aan sturing(sarrangementen).

Hun rapport draagt een generalistische blauwdruk aan voor het opzetten van sturingsarrangementen, waar bij voorbaat wordt aangegeven dat er geen perfect sturingsarrangement bestaat. Goede arrangementen zijn toegespitst op de aard en inhoud van het vraagstuk en het netwerk van betrokkenen partijen, zijn zo expliciet mogelijk en vormen een werkbaar geheel van en-en situaties. Het rapport stelt daarbij vier vragen centraal waarmee sturingsarrangementen kunnen worden vormgegeven. Wat is precies het vraagstuk en welke specifieke context geldt hier? Wie zijn de andere partijen en hoe zijn de verhoudingen? Wie doet wat en hoe richten we het arrangement vanuit primaire principes in? Waarmee gaan we dit doen en is het instrumentarium om dit te doen voor handen? In de antwoorden op deze vragen kan constructief schuring ontstaan en sturing tot stand komen.

Wat hoort waar?

In het verlengde van die eerste kernvraag noemt een directeur het ontwikkelen van een gedeelde missie als gezamenlijk vertrekpunt voor het directeurenoverleg van Koppelkansen. Zo ontstaan er gedeelde primaire principes om tot gezamenlijk probleemdefinities en keuzes te komen. Binnen zijn eigen directie ziet hij dat hun missie hem de ruimte geeft om af te wijken van gangbare werkwijzen of ideeën voor het grotere verhaal, “missie gedreven escaleren” noemt hij dat. Zo’n gedeelde missie kan ook ervoor zorgen dat duidelijker wordt welke besluiten idealiter wel en niet thuishoren binnen het Koppelkansengremium, waardoor het zich verder kan onderscheiden van de andere besluitvormingsgremia in en rond de Gemeente Amsterdam.

Er wordt door meerdere directies aan overzicht gewerkt, door in kaart te krijgen welke tafels er zijn binnen en rond de gemeente en wie daarbij zijn aangesloten. Hoewel een directeur de stad gunt om één hoofd besluitvormingsgremium te hebben in het fysiek domein, zien andere directeuren dat niet als een mogelijkheid door de complexiteit en diversiteit van de vraagstukken. Zij proberen met hun directies en werknemers door middel van kruisverbanden aan verschillende tafels bij de relevante ontwikkelingen betrokken te blijven. Wel zijn alle directeuren het erover eens dat er nu te veel tafels zijn, zo willen zij dat gekeken wordt welke vraagstukken waar thuishoren en de dubbelingen harmoniseren.

Het besluitvormingsproces kan een hele zoektocht zijn voor de juiste plek voor een meervoudig besluit. Zo zegt een directeur dat ook het machtsveld binnen de eigen organisatie, waarin zij intern moet schakelen met haar management team om verandering door te zetten, zeker niet vanzelf gaat. Wanneer zij vernieuwingen doorzet vervult ze actief de rol van tussenpersoon om haar organisatie naar buiten toe mee te nemen. Voorbij de eigen organisatie, geeft een andere directeur aan dat als je echt alle (ambtelijke) beslissers wil samenbrengen dan krijg je een “top 50”. Die zou je aan de hand van thematische bijeenkomsten, specials, in ieder geval beter op de hoogte kan brengen van elkaars vaarwater en koers. Het is duidelijk dat er besluiten zijn die niet unilateraal door het directeurenoverleg koppelkansen genomen kunnen worden, maar elders thuishoren. Namelijk, op de andere tafels om zich heen en boven zich op clusterniveau, bij het gemeentelijk management team, bij het college of in de raad.

Dat blijkt zeker uit de situatie waarin de stad zich op dit moment begeeft. Er komt een besparen en hervormen opgave aan bij het fysieke domein van gemeente onder andere ten behoeve van de door corona achtergelaten begrotingsgaten. Daarnaast geven verschillende directies aan dat ze overlopen van de opstapeling van politieke ambities en nu al de middelen en mogelijkheden missen om tegelijkertijd aan alle ambities te kunnen voldoen. Er is tussen enkele directeuren een voorzichtige behoefte om samen een signaal af te geven, om samen op te trekken en om het geheel te overzien. Daarin, zo zegt een directeur, mag “even platgezegd” een explicieter gesprek plaatvinden over “macht en geld”. Voorsorteren op waar de beslisbevoegdheid en budgetten samenkomen, brengt een meervoudig besluit sneller bij de juiste plek, ook als deze buiten het Koppelkansen gremium ligt.

Conclusie

Hoewel uit deze blog geen routekaart rolt voor het stroomlijnen van het besluitvormingsproces, zijn het de inzichten van de directeuren en kernteamleden zelf, aangesterkt met wat theorie, die belangrijke aspecten naar voren halen. Uit die inzichten zijn vier overkoepelende aanbevelingen te destilleren die een positieve bijdrage leveren aan het synchroniseren van de besluitvorming rondom het Koppelkansen traject.

• Door tussenpersonen te ondersteunen en te motiveren om zich tussen de deelsystemen te positioneren om de dynamiek van besluitvorming af te kunnen tasten en (koppel)kansen te benutten.
• Door als directeuren gebruik te maken van de ruimte en het begrip voor elkaar om meer versterkend en betekenisvol te handelen, bijvoorbeeld als het over (gezamenlijke) verantwoordelijkheden nemen gaat.
• Door in overleggen een constructieve mate van schuring te laten ontstaan uit verhelderende dilemma’s en specifieke open vragen om tot expliciete en afgehechte keuzes te kunnen komen.
• Door rekening te houden met het geheel aan besluitvormingsgremia en het daarbij behorende speelveld om besluiten sneller (gezamenlijk) voor te sorteren op de juiste plek.

Er zijn verschillende manieren om deze aanbevelingen mee te nemen. Dat kan allereerst door als kernteamleden en directeuren kennis te nemen van deze punten en die naar je eigen situatie te vertalen. Daarnaast kan een gesprek tussen kernteamlid en directeur over hun relatie en positionering hun rol als tussenpersoon effectiever maken. Een open gesprek tussen de directeuren onderling kan het opzoeken van concretisering, het afstemmen van verantwoordelijkheden en ingang zetten van elkaar versterkende (inter)acties verder helpen. Verder kunnen deze punten bewuster worden meegenomen in de voorbereidingen van besluiten en van de directeurenoverleggen.

Als gevolg kan meervoudige besluitvorming tussen de partijen beter gesynchroniseerd worden, wat het Koppelkansen traject op zijn beurt weer helpt om effectiever een grotere bijdrage te leveren aan de (meervoudige) opgaven in de stad. Zo kan het algemeen belang van Amsterdam en de Amsterdammers gewaarborgd blijven te midden van tegenstrijdige en verenigbare deelbelangen. Ofwel, kan zelfs een mammoettanker tijdig van koers veranderen en wordt men samen de kapitein die vanuit het geheel der dingen de stad langs de onstuimige zeeën van de tijd manoeuvreert.

Bronnen

Nederlandse School voor Openbaar bestuur (2020), Samenhang vraagt Sturing

Jitske van Popering-Verkerk (2017), Synchrone Besluitvorming